Por: Jesús Alarcón y Rodrigo Pérez-Alonso

En días recientes, la continuidad de la generación eléctrica a través de fuentes renovables ha generado polémica en nuestro país, pues una de las principales autoridades en la materia, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), publicó el 29 de abril de 2020 un Acuerdo[1] que establece medidas extraordinarias en materia energética como respuesta a la contingencia sanitaria por el virus COVID-19.

El Acuerdo CENACE plantea atender supuestos problemas operativos de despacho de energía eléctrica surgidos por cambios en el mercado eléctrico atribuibles a la pandemia de Covid-19 declarada “emergencia sanitaria” el 30 de marzo de 2020 por el Consejo de Salubridad General y suspende de hecho, a partir del 3 de mayo de 2020, las pruebas de centrales eléctricas eólicas y fotovoltaicas en proceso de iniciar operaciones comerciales.

A su vez, la Secretaría de Energía (SENER) publicó el viernes pasado, 15 de mayo de 2020, un Acuerdo que regula la “Política de confiabilidad, seguridad, continuidad y calidad en el sistema eléctrico nacional”. Por ahora, esta norma administrativa no establece cambios sustanciales a la política energética nacional, pero genera incertidumbre entre los actores que participan en el sector eléctrico, especialmente a los operadores privados de energías renovables. Todo parece indicar que este Acuerdo respalda la publicación anterior del CENACE, lo que confirma que el gobierno de México respalda la generación eléctrica a base de combustibles fósiles y que, por ende, las energías renovables están en jaque.

Consideraciones jurídicas

El Acuerdo del CENACE tiene fallas serias de fundamentación y motivación. Por fundamentación se entiende que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por motivación, que deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto administrativo[2] como el Acuerdo en comento.

El CENACE es, de acuerdo con el diseño del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), un controlador del propio sistema en donde se debe de dar acceso universal, no discriminatorio y abierto a las energías limpias. A su vez, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) es el órgano regulador de ese mercado, por lo que el Acuerdo extralimita el diseño normativo establecido en la Ley de la Industria Eléctrica.

El Acuerdo del CENACE se extralimita al dotarle, de hecho, facultades a la CENACE no previstas en la ley. En realidad, la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) establece que la CRE es la encargada de regular la “calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad del Sistema Eléctrico Nacional”. En ese sentido, es facultad de la CRE “autorizar las especificaciones técnicas generales que proponga el CENACE, requeridas para la interconexión de nuevas Centrales Eléctricas y la conexión de nuevos Centros de Carga…”.[3] A su vez, la LIE señala que “para proteger los intereses del público en relación con la Calidad, Confiabilidad, Continuidad y Seguridad del Suministro Eléctrico, la CRE podrá dictar o ejecutar … medidas como la suspensión de operaciones, trabajos o servicios”.[4] En otras palabras, es facultad de la CRE y no del CENACE la emisión de esas medidas.

Las consideraciones del Acuerdo contravienen el principio de acceso no discriminatorio de las energías limpias a la red nacional de transmisión operada por la CENACE. La propia LIE, en su artículo 4, señala que “son consideradas obligaciones de servicio público y universal… otorgar acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución en términos no indebidamente discriminatorios”, lo que se estaría violando con este Acuerdo.

Consideraciones técnicas

El Acuerdo del CENACE predispone que ciertas fallas en la red de distribución de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) durante 2019 y 2020 fueron ocasionadas por algunas plantas eólica y solar (fotovoltaica), además de que la intermitencia en la generación de estas tecnologías afecta la suficiencia, calidad y continuidad en el suministro eléctrico. Ambos argumentos son verdades a medias.

Sobre el primero de ellos, las plantas de generación renovable efectivamente ocasionan fallas o desconexiones en la Red, pero las plantas convencionales también (aquellas que utilizan combustibles fósiles). Por ejemplo, de acuerdo con cifras oficiales de CFE, en 2018 se generó 3.3% menos electricidad (1,040 MWh) que el año anterior debido, principalmente, al índice de fallas ocurridos en los procesos de quema de carbón (carboeléctricas) y combustión de gas natural (ciclo combinado).[5]

Respecto al segundo argumento, es cierto que las fuentes eólicas y solares son intermitentes, pues requieren del viento y la radiación solar, respectivamente. Por tal motivo, se debe monitorear constantemente las variaciones en su generación eléctrica a fin de evitar algún colapso en el SEN.[6] Sin embargo, esta medida de control se realiza las 24 horas al día, los 7 días de la semana, independientemente de las plantas renovables existentes, pues es necesario que en todo momento haya un equilibrio entre la electricidad disponible en la Red y el consumo de la población.

Gráfica. Evolución de la generación limpia[7], eólica y solar como proporción de la electricidad total (GWh) entre 2015 y 2017

Fuente: SENER (2018). Reporte de Avances de Energías Limpias en la Matriz Energética 2016 y 2017

La gráfica anterior muestra la proporción (21%) que representan las energías renovables en México. No obstante, entre 2015 y 2017, el crecimiento que experimentó la generación eólica (21.4%) y solar (504%) fue significativo, al pasar de 8,750 a 10,620 GWh y de 190 a 1,150 GWh, respectivamente. Este periodo de análisis es relevante para debatir los argumentos del CENACE pues, de acuerdo con un reporte publicado en 2018 por el otro Órgano regulador del gobierno de México, la CRE, se mantuvo la seguridad del suministro, la calidad de la energía eléctrica y la continuidad en el servicio con base en los parámetros de la regulación vigente (Código de Red).[8]

A pesar de lo anterior, el Acuerdo publicado por el CENACE establece que las centrales eólicas y solares afectan la confiabilidad del SEN y no contribuyen en la regulación primaria del control de la calidad de la frecuencia. Este argumento contrasta radicalmente con la medición de la CRE: la tensión y frecuencia del SEN operan dentro de la banda de Calidad establecida en el Código de Red durante la mayor parte del tiempo.[9]

No cabe la menor duda que el CENACE es una de las dependencias con mayor acceso a la información energética del país, por lo que sus acciones y consideraciones deben ir acompañadas de un sustento técnico, metodológico y prospectivo del sector. Asimismo, debe establecer una vigencia específica para las medidas del Acuerdo, pues mantener indefinido su periodo de ejecución genera incertidumbre e incrementa el riesgo de crear fallas de mercado. El objetivo del Acuerdo del CENACE es contribuir a mitigar los efectos negativos del COVID-19, mientras que el Acuerdo de la SENER busca reestructurar el SEN y dotar de un papel protagónico a la generación eléctrica fósil de la CFE. Sin embargo, todo parece indicar que los Acuerdos referidos podrían legalizar la creación de barreras a nuevos generadores eléctricos e inhibir la inversión privada del sector, además de favorecer una generación eléctrica más costosa y contaminante.

[1] “Acuerdo para garantizar la eficiencia, Calidad, Confiabilidad, Continuidad y seguridad del Sistema Eléctrico Nacional, con motivo del reconocimiento de la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (Covid-19)”, publicado en la página de la CENACE el 29 de abril de 2020.

[2] Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, Disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=394216&Clase=DetalleTesisBL

[3] Art. 12 fracción XXIV de la LIE.

[4] Art. 136 de la LIE.

[5] CFE (2019). Informe Anual 2018, pág 77.

[6] CRE (2018). Reporte de Confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional 2016 – 2017, pág. 72.

[7] En México, las energías limpias incluyen a todas las renovables y la generación nuclear.

[8] El Código Red son las Disposiciones Administrativas de Carácter General que establecen los criterios de eficiencia, Calidad, Confiabilidad, Continuidad, seguridad y sustentabilidad del Sistema Eléctrico Nacional.

[9] Op cit. CRE 2018.